巴新真的會(huì)在2025年禁止原木出口嗎？

    2022 年 8 月 9 日，在巴布亞新幾內(nèi)亞新國民議會(huì)的就職演說中，總理詹姆斯·馬拉佩承諾，除其他事項(xiàng)外，他的政府“致力于到 2025 年全面停止原木出口”。 這不完全是一個(gè)新的承諾。 早在 1990 年，森林部長 Karl Stack 就承諾暫停圓木出口，但后來未能兌現(xiàn)承諾。 他的繼任者將新林業(yè)法的認(rèn)證推遲了 12 個(gè)月，以便他可以在 1992 年生效之前頒發(fā)一大批新的原木出口許可證。2009 年，索馬雷政府提出了一項(xiàng)名為 Vision 的長期計(jì)劃 2050，大膽宣布立即禁止圓木出口。 森林部長 Belden Namah 就沒那么大膽了。 他同年發(fā)布的新版《國家林業(yè)發(fā)展指南》僅表示，從 2010 年初開始頒發(fā)的所有新木材許可證將用于“僅 100% 加工”的伐木作業(yè)。

    當(dāng)馬拉佩在 2019 年從彼得奧尼爾手中接過最高職位并承諾從外國資本家手中“奪回巴布亞新幾內(nèi)亞”時(shí)，森林部長索蘭·米里西姆立即召開了全國林業(yè)峰會(huì)，討論“奪回原木”的方式方法 從船上運(yùn)回中國，然后在巴布亞新幾內(nèi)亞加工并在國內(nèi)和國際市場上銷售。 從那以后，一連串的部長和總理聲明（例如，見 2021 年 8 月、2021 年 10 月和 2022 年 9 月的國民黨）就 2025 年最后期限之前必須發(fā)生的事情做出了各種承諾。 伐木公司將有義務(wù)在“下游領(lǐng)域”與政府合作； 沒有加工計(jì)劃的公司將不會(huì)獲得新的特許權(quán)； 原木出口許可證只發(fā)給土地所有者公司； 一半的原木采伐量必須在岸上加工； 在巴布亞新幾內(nèi)亞森林管理局對(duì)所有現(xiàn)有特許權(quán)進(jìn)行審查之前，不會(huì)授予新的特許權(quán)。

    30 多年來，關(guān)于這個(gè)主題的全國性辯論一直在兩個(gè)熟悉的圈子中進(jìn)行。 一方面，林業(yè)代表和捐助者資助的顧問一再指出，禁止從原生林出口原木將無助于擴(kuò)大“下游空間”，超出一點(diǎn)點(diǎn)，主要是因?yàn)槌杀臼?太大而需求太有限，所以沒有利潤可賺。 根據(jù)這一論點(diǎn)，如果原材料是從木材種植園采伐的，巴布亞新幾內(nèi)亞的下游加工才具有經(jīng)濟(jì)意義，但事實(shí)證明，在傳統(tǒng)土地上擴(kuò)大木材種植園面積幾乎是不可能的，因?yàn)橥恋厮姓卟粶?zhǔn)備等待 20 或 30 年后才能從收獲中獲益。

    另一方面，自然資源保護(hù)主義者和民間社會(huì)行為者出于自身原因支持原木出口禁令。 不是因?yàn)樗麄兛吹搅藝鴥?nèi)建筑木材或木制家具制造的美好未來，而是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為伐木業(yè)是對(duì)生物多樣性價(jià)值的威脅，是多余溫室氣體排放的來源，也是對(duì)政治體的腐敗影響。

    這些爭論從未得到解決，因?yàn)闆]有政府對(duì)圓木出口施加任何實(shí)際限制。 那么，我們?yōu)槭裁匆谕R拉佩政府信守承諾，如果它信守諾言，可能會(huì)發(fā)生什么？

    如果巴布亞新幾內(nèi)亞森林管理局不是這樣一個(gè)神秘的機(jī)構(gòu)，回答這些問題會(huì)更容易。 林業(yè)官員必須了解有多少原木在陸上加工，以及加工地點(diǎn)，因?yàn)樗麄冇胸?zé)任確保當(dāng)?shù)赝恋厮姓邿o論原木是否出口，都能收到應(yīng)得的木材使用費(fèi)。 林業(yè)官員還必須了解每年授予的特許權(quán)數(shù)量、附加條件以及到期期限。 但這些信息都被認(rèn)為不適合公眾消費(fèi)。 因此，大部分相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息必須來自 SGS PNG Ltd 的年度報(bào)告，該公司自 1996 年以來一直受政府委托監(jiān)測圓木出口。

    總理詹姆斯·馬拉佩 (James Marape) 承諾到 2025 年停止所有原木出口并不是一個(gè)全新的承諾。 正如我在第一篇博客中指出的那樣，自 1990 年以來一直在談?wù)擃愃频呐e措，但都沒有成功。 近期圓木出口的模式必然讓我們懷疑當(dāng)前政府的承諾是否可以得到更多的重視。

    首先要注意的是，在馬拉佩成為總理后，交易量確實(shí)有所下降，但這主要是由于大流行的影響，而不是政府的任何政策聲明。 SGS 今年前六個(gè)月的報(bào)告顯示，2022 年的總量將略高于 2020 年，但不會(huì)像 2019 年那樣高。

    根據(jù) 1991 年林業(yè)法的條款，大部分原木出口和大部分原木采伐現(xiàn)在應(yīng)來自基于森林管理協(xié)議 (FMA) 的特許權(quán)，這些協(xié)議是習(xí)慣土地所有者將其木材采伐權(quán)轉(zhuǎn)讓給 國家，以便國家可以將它們傳遞給伐木公司。 FMAs 旨在成為“可持續(xù)森林管理”制度的核心，在這種制度下，原生森林在很長一段時(shí)間內(nèi)受到選擇性采伐，森林不斷再生——這就是 FMAs 持續(xù) 50 年的原因，而特許權(quán)基于 它們通?？梢允褂?35 年。 目前用于出口原木的所有 FMA 特許權(quán)都是在 1995 年至 2010 年期間授予的。如果政府現(xiàn)在要禁止從這些特許權(quán)出口圓木或取消現(xiàn)有許可證，許可證持有人很可能會(huì)起訴違反 合同。 目前尚不清楚政府是否準(zhǔn)備采取這一行動(dòng)方針。

    FMA 特許權(quán)占原木出口總量的不到 20% 有兩個(gè)原因。 首先是目前總量中的較大比例來自所謂的森林砍伐當(dāng)局 (FCA)。 在這些特許權(quán)中沒有可持續(xù)森林管理的借口。 它們主要授予那些計(jì)劃使用圓木出口收入資助在已被完全砍伐的土地上建立大規(guī)模經(jīng)濟(jì)作物企業(yè)的公司，期限長達(dá) 10 年。 許可證持有者偶爾會(huì)承諾建造鋸木廠或其他加工設(shè)施，但沒有太多證據(jù)表明這些承諾得到兌現(xiàn)。 甚至種植經(jīng)濟(jì)作物的承諾有時(shí)也被證明是空洞的。 此類讓步很可能會(huì)免除未來原木出口的限制，因?yàn)樗鼈冇兄谡坌牟拇笠?guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃。

    FMA 特許權(quán)在當(dāng)前原木出口中所占比例如此之小的第二個(gè)原因是，這些出口中有一半以上來自舊特許權(quán)，這些特許權(quán)是在 1992 年現(xiàn)行林業(yè)法生效之前授予的。這些舊特許權(quán)要么基于 根據(jù)土地所有者與國家之間的木材購買權(quán) (TRP) 協(xié)議，或者是基于土地所有者公司與伐木公司之間“私人交易”的地方林區(qū) (LFA)，并獲得森林部長的批準(zhǔn)。 TRP 協(xié)議可以持續(xù) 10 到 40 年，而 LFA 通常被授權(quán)最長持續(xù) 10 年。

    2019 年至 2021 年期間從 TRP 特許權(quán)出口的原木中，約有三分之二來自 TRP 協(xié)議已經(jīng)到期的特許權(quán)。 目前的林業(yè)法沒有規(guī)定續(xù)簽此類協(xié)議，因此續(xù)簽這些協(xié)議之上的木材許可證似乎是非法的。 這當(dāng)然是州律師在 2017 年向國家森林委員會(huì)提供的建議中的觀點(diǎn)。我們不知道這些狡猾的許可證何時(shí)到期，但它們的不斷重新激活并沒有激發(fā)人們對(duì)委員會(huì)準(zhǔn)備減少數(shù)量的信心 從此來源導(dǎo)出的日志。

    州律師的建議與 LFA 的讓步?jīng)]有任何關(guān)系。 有人可能會(huì)爭辯說，如果土地所有者表示同意并獲得部長的批準(zhǔn)，它們就可以永遠(yuǎn)存在，但這肯定會(huì)違反可持續(xù)森林管理的原則，該原則旨在為當(dāng)前的法律和政策框架提供信息。 這一來源的原木出口比例目前正在下降，這可能不是因?yàn)檎恼?，而是反映出?jīng)過三十多年的開采，木材資源已經(jīng)枯竭。

    至于木材管理局 (TA)，現(xiàn)行的林業(yè)法明確表示，這些是小型項(xiàng)目的許可證，在這些項(xiàng)目中，木材將由當(dāng)?shù)氐谋銛y式鋸木廠經(jīng)營者采伐和加工。 然而，該法案的一個(gè)漏洞使得外國伐木公司有可能從其中一些 TA 特許區(qū)采伐和出口木材，前提是可以證明它們是 FCA 特許區(qū)的小規(guī)模版本。 上圖顯示此漏洞在 2014 年至 2019 年期間被利用。該窗口現(xiàn)在似乎正在關(guān)閉，但盡管 FCA 窗口仍然打開，但新的 TA 特許權(quán)原木出口禁令影響很小。

    當(dāng)對(duì)現(xiàn)有林業(yè)法的修正案提交議會(huì)時(shí)，我們會(huì)知道更多。 起草過程已經(jīng)保密了好幾個(gè)月，所以我們不知道他們是否會(huì)加強(qiáng)可持續(xù)森林管理的原則，為下游加工提供新的激勵(lì)措施，或者只是讓伐木公司更難進(jìn)行 一切如常。

    基于該行業(yè)的歷史——以及本博客和我的 Devpol 討論文件中的分析——最有可能的結(jié)果是，業(yè)務(wù)將照常進(jìn)行。

（作者：Colin Filer 科林·費(fèi)勒博士是澳大利亞國立大學(xué)克勞福德公共政策學(xué)院的名譽(yù)教授。版權(quán)歸原作者所有，若有侵權(quán)，請(qǐng)作者持權(quán)屬證明與本網(wǎng)聯(lián)系刪除）