權(quán)威·專業(yè)·專注
俄羅斯不僅是世界面積最大的國家，也是世界上森林資源第一大國，其森林面積約占世界森林總面積的25%，其中屬俄羅斯聯(lián)邦政府管轄的國有林占全國森林總面積的94%。隨著俄羅斯政府對森林多功能效益關(guān)注度的不斷提升，指定用于生物多樣性保護(hù)和水土資源保護(hù)的國有林面積不斷增加，國有林成為俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)系統(tǒng)的主體。
近年來，俄羅斯在國有林權(quán)制度改革過程中有效理順了政府和林業(yè)開發(fā)者之間的關(guān)系，逐步建立起了健全有效的林業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，國有森林資源的功能從單一的林產(chǎn)品生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)向以提供生態(tài)服務(wù)為主，合理提供林產(chǎn)品、促進(jìn)國有林區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多種功能效益綜合體。由于中俄兩國同屬資源大國，曾經(jīng)歷相同的社會制度，特別是我國現(xiàn)行法規(guī)中有一些是參考前蘇聯(lián)立法模式建立的，因此，兩國在互相借鑒和完善法律制度方面都有值得相互學(xué)習(xí)的地方。
科學(xué)營林 分類經(jīng)營
營林業(yè)和森林工業(yè)是俄羅斯林業(yè)傳統(tǒng)的兩大系統(tǒng)，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯林業(yè)同其他領(lǐng)域相比面臨更大的困難，因此加速國有林改革勢在必行。
俄羅斯的林業(yè)資源屬于聯(lián)邦財產(chǎn)，俄羅斯按照森林的意義、經(jīng)營目的和主要功能，把國有林分為防護(hù)林、用材林和儲備林三大類，通過實行分類經(jīng)營管理和利用，以保護(hù)國民的生存環(huán)境。森林培育和森林經(jīng)理兩大技術(shù)體系是俄羅斯國有林發(fā)展的有力支撐。一方面，俄羅斯將良種選育、森林營造、幼中林撫育和天然次生林培育作為森林培育的重點(diǎn)，另一方面，俄羅斯也在森林經(jīng)營規(guī)劃方面不斷加大改革力度。
在森林培育方面，以國有林采伐為例，《俄聯(lián)邦森林法典》對國有林采伐有詳細(xì)的規(guī)定，必須在持有森林采伐許可證、任務(wù)書和森林利用證的情況下才能夠進(jìn)行采伐，這樣做不僅對森林經(jīng)營單位起到了監(jiān)督，又可以有效地防止亂砍濫伐，保護(hù)森林資源。在森林經(jīng)營方面，《俄聯(lián)邦森林法典》將國有林的經(jīng)營權(quán)劃分給森林經(jīng)營單位，由各聯(lián)邦主體分別制定地方的林業(yè)計劃，而主導(dǎo)國有林經(jīng)營的是各租賃者或與國家簽訂合同的林地中標(biāo)者。當(dāng)然林地租賃者在經(jīng)營林地的同時，還負(fù)有開展更新、撫育和建立防火制度等自行承擔(dān)森林經(jīng)營工作的義務(wù)，這樣林地租賃權(quán)不僅可以流轉(zhuǎn)，同時也使林地租賃人成為森林管理的主體，從側(cè)面提高了從業(yè)者的主動性，有利于俄羅斯林業(yè)的發(fā)展。
分權(quán)管理 權(quán)責(zé)明晰
國有林權(quán)制度改革過程中，俄羅斯政府通過分離國有林所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有效理順了政府和林業(yè)開發(fā)者之間的關(guān)系，逐步建立起了健全有效的林業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。俄羅斯將國有林的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，政府林業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)純屬職能機(jī)構(gòu)，不直接經(jīng)營國有林，而是由相應(yīng)的企業(yè)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營，同時接受職能機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和調(diào)控。
俄羅斯森林管理主要由各地方林業(yè)管理局負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府享有有限的森林管理權(quán)。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)法律制度及基本政策的制定和森林資源狀況的掌握，政府通過制定統(tǒng)一的國民經(jīng)濟(jì)計劃、林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、林業(yè)發(fā)展計劃等一系列配套政策，來調(diào)控林業(yè)的發(fā)展?！抖砺?lián)邦森林法典》中明確規(guī)定了國家政權(quán)機(jī)關(guān)不得介入聯(lián)邦森林資產(chǎn)的森林利用活動。
地方政府負(fù)責(zé)具體的森林管理計劃和規(guī)章的制定以及使用權(quán)的分配和森林管理。聯(lián)邦一級政府制定基本林業(yè)政策框架及各部門計劃；地方政府以此為依據(jù)制定對森林利用、保護(hù)和更新等基本方針加以規(guī)定的地方林業(yè)計劃，報聯(lián)邦政府審批；林管區(qū)或林場作為基層森林管理機(jī)構(gòu)，將根據(jù)地方政府的森林計劃制定具體實施森林利用、保護(hù)和更新的經(jīng)營方案，報地方政府審批。《俄聯(lián)邦森林法典》將聯(lián)邦森林資產(chǎn)利用權(quán)和非聯(lián)邦資產(chǎn)的森林利用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)形成的基礎(chǔ)、程序、實施等用法律的方式予以規(guī)定，并且將每種轉(zhuǎn)讓方式的具體條件、轉(zhuǎn)讓年限、轉(zhuǎn)讓的形式等都給行為人以法律上的依據(jù)和指導(dǎo)。
林業(yè)立法 嚴(yán)格采伐
俗話說“無規(guī)矩不成方圓”。在國有林經(jīng)營管理上，俄羅斯非常重視林業(yè)立法，相繼推出一系列與國有林相關(guān)的法律法規(guī)。其中最重要的是《俄聯(lián)邦森林法典》，它在不同時期都對林業(yè)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。新的《俄聯(lián)邦森林法典》將國有林管理權(quán)下放給地方政府，把養(yǎng)護(hù)森林的責(zé)任分擔(dān)給了森林資源使用者。
森林法對森林利用、更新、保護(hù)、防護(hù)及管理等內(nèi)容的規(guī)定都體現(xiàn)了生態(tài)價值優(yōu)先的立法理念，這點(diǎn)在俄羅斯國有林采伐方面體現(xiàn)得淋漓盡致。新的《俄聯(lián)邦森林法典》規(guī)定木材采伐必須在用材林和防護(hù)林內(nèi)實施；應(yīng)當(dāng)首先采伐過熟林和成熟林；禁止超過設(shè)計年采伐量規(guī)模以及違反可砍伐樹齡的木材采伐；可砍伐樹齡和年采伐量計算程序由被授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)制定。
國有林權(quán)改革 任重道遠(yuǎn)
俄羅斯在國有林權(quán)制度改革中的嘗試不是一帆風(fēng)順的，特別是《俄聯(lián)邦森林法典》的修訂受到了許多林學(xué)家、業(yè)界權(quán)威和林業(yè)工作者的抨擊。主要原因是，在實際采伐中，林地租賃者往往只選珍貴樹種、優(yōu)質(zhì)材進(jìn)行采伐，以謀求最高利潤，而新森林法對國有森林資源由林地租賃者經(jīng)營的做法缺乏必要的法律監(jiān)督，這會引起大規(guī)模亂砍濫伐。同時新一輪林業(yè)機(jī)構(gòu)改革存在各機(jī)構(gòu)職能分工不明、機(jī)構(gòu)人員配備不足和改革準(zhǔn)備期限過短等一系列問題。因此，俄羅斯的國有林權(quán)改革還有一段路要走。我們也應(yīng)看到，盡管俄羅斯在逐步健全林業(yè)管理和運(yùn)行體制時還存在森林法律制度修改過程中未能做出科學(xué)決策等問題，但俄羅斯在國有林改革過程中已有的成功經(jīng)驗仍然值得我國借鑒。首先我國目前還處在重造林，輕撫育；重數(shù)量，輕質(zhì)量；重生態(tài)，輕產(chǎn)業(yè)的階段，俄羅斯對森林的科學(xué)經(jīng)營，借此提高林地生長力來提升森林經(jīng)營水平值得我們借鑒。其次我國實行的集體林權(quán)制度改革是以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的綜合性改革，俄羅斯在森林所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離管理方面的經(jīng)驗值得我們參考。再次我國現(xiàn)行的林木采伐總額按照從下往上報批，但其中的問題是審批信息無法體現(xiàn)森林的生物多樣性和主要的生態(tài)功能，俄羅斯在實施可持續(xù)森林采伐，保護(hù)森林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益等方面的成功經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)。
