中國(guó)木材經(jīng)營(yíng)加工許可制度改革何處走

    在大范圍、強(qiáng)力度的簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，一項(xiàng)執(zhí)行了近30年的林產(chǎn)加工業(yè)行政審批制度被推到了十字路口。

    1986年，我國(guó)開始執(zhí)行木材經(jīng)營(yíng)加工許可制度，成為木材加工準(zhǔn)入的“有形之手”。近30年來，這項(xiàng)制度在規(guī)范木材經(jīng)營(yíng)行為、有效保護(hù)和合理利用森林資源方面發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)如今，我國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)格局和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，這項(xiàng)制度還能適應(yīng)這些改變嗎？

    5月下旬至6月中旬，國(guó)家林業(yè)局成立了由計(jì)財(cái)司、政法司、資源司、經(jīng)研中心組成的調(diào)研組，先后對(duì)廣東、廣西、山東、江西四省區(qū)展開調(diào)研，在各方觀點(diǎn)的碰撞與交鋒中，關(guān)于這項(xiàng)制度的改革正在醞釀破繭。

    保留

    重源頭豈能輕監(jiān)管？

    調(diào)研中，對(duì)于木材加工許可制度應(yīng)當(dāng)保留的意見呈大多數(shù)。主要的擔(dān)憂是，一旦放開，會(huì)不會(huì)造成木材加工企業(yè)的無序擴(kuò)張，一哄而上？

    最有發(fā)言權(quán)的當(dāng)屬?gòu)V東。

    2013年，廣東在全國(guó)率先取消了木材經(jīng)營(yíng)加工學(xué)許可制度。但事實(shí)證明，一年來，廣東木材加工企業(yè)呈現(xiàn)出無序擴(kuò)張的趨勢(shì)。廣東省林業(yè)廳副廳長(zhǎng)楊勝?gòu)?qiáng)介紹，大部分新增木材加工企業(yè)布局不合理、規(guī)模小、技術(shù)含量不高、生產(chǎn)能力水平低，并且多數(shù)為木材消耗量大、附加值低的初級(jí)粗加工企業(yè)，達(dá)不到節(jié)能減排和增加效益的要求。廣東省河源市林業(yè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，河源市政府2007年對(duì)木材經(jīng)營(yíng)加工企業(yè)進(jìn)行清理整頓，到2012年底，保留木材經(jīng)營(yíng)加工企業(yè)192家，但2013年取消林業(yè)部門對(duì)木材經(jīng)營(yíng)加工許可審批后，一年內(nèi)工商部門核發(fā)新增木材經(jīng)營(yíng)加工企業(yè)135家，幾年來清理整頓工作成效付之東流。

    更為重要是，這項(xiàng)制度的取消給森林資源管理帶來很大壓力。由于林業(yè)主管部門并不掌握企業(yè)的相關(guān)情況，監(jiān)管沒有抓手，木材加工企業(yè)的增多助長(zhǎng)了亂砍濫伐，嚴(yán)重威脅到廣東森林生態(tài)安全?！吨袊?guó)綠色時(shí)報(bào)》記者了解到，2013年，廣東非法收購(gòu)、運(yùn)輸木材案件有3951件，同比增加1327起，增幅達(dá)50.6%。

    另外，山東林業(yè)部門認(rèn)為，從安全生產(chǎn)和森林病蟲害防治的角度來說，木材經(jīng)營(yíng)加工許可也很有必要保留。

    一些江西、山東的企業(yè)代表也認(rèn)為，目前人造板行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，這項(xiàng)許可制度不但應(yīng)該保留，而且應(yīng)該加強(qiáng)，提高行業(yè)門檻，維護(hù)合理的經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)秩序。

    關(guān)于這項(xiàng)政策發(fā)揮的資源管理作用越來越小的爭(zhēng)議，山東省林業(yè)廳產(chǎn)業(yè)處處長(zhǎng)岳炳勛認(rèn)為，效果小并不是制度有問題，而是執(zhí)行不到位。山東省臨沂市副市長(zhǎng)尹長(zhǎng)友認(rèn)為，只許可不監(jiān)管等于沒許可，只有和監(jiān)管配合，才能更好地發(fā)揮這項(xiàng)制度的本來作用。

    取消

    無許可等于無門檻？

    在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，這項(xiàng)行政許可確實(shí)面臨著巨大的壓力和爭(zhēng)議。在調(diào)研中，也有不少人認(rèn)為應(yīng)該取消這項(xiàng)政策，簡(jiǎn)化企業(yè)審批手續(xù)，順應(yīng)行政審批制度改革的潮流。

    廣東東莞的代表就認(rèn)為，即便可能短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)企業(yè)增多的現(xiàn)象，但是并沒有到不可控的程度，可以通過加強(qiáng)其他管理扭轉(zhuǎn)這一局面。在廣東惠州，從放開一年多的實(shí)踐看，并沒有出現(xiàn)木材加工廠一哄而上的局面，反而有部分加工廠因經(jīng)營(yíng)困難而停產(chǎn)，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門認(rèn)為，木材加工業(yè)同樣受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，接受市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，不可能無限擴(kuò)張。廣西貴港市林業(yè)局也認(rèn)為，應(yīng)該像廣東一樣，取消木材經(jīng)營(yíng)加工許可審批，能夠激發(fā)社會(huì)投資和創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。取消之后，將這部分職能和監(jiān)管交給市場(chǎng)，林業(yè)部門集中精力做好其他。

    山東省林業(yè)廳規(guī)劃處的田紅認(rèn)為，在木材加工經(jīng)營(yíng)的管理中，應(yīng)明確定位林業(yè)的職責(zé)。她認(rèn)為，沒有許可不代表沒有門檻，不代表沒有監(jiān)管，林業(yè)部門對(duì)于加工企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)該抓住“牛鼻子”，也就是在源頭管住木材來源合法性。

    對(duì)于取消之后如何監(jiān)管，江西有代表認(rèn)為，可以通過負(fù)面清單和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的方式，對(duì)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和門檻設(shè)置，從操作和執(zhí)行方面來說，或許比許可制度審批更加有效。

    改革

    分類管還是一刀切？

    雖然關(guān)于保留還是取消的意見并不統(tǒng)一，但有一點(diǎn)可以完全達(dá)成一致，那就是不論去留，都應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的木材經(jīng)營(yíng)加工許可制度和監(jiān)管政策進(jìn)行完善和改革。

    山東省林業(yè)廳副廳長(zhǎng)亓文輝認(rèn)為，木材加工許可建立一個(gè)體系很不容易，應(yīng)該積極主動(dòng)地去完善，而不是輕易放棄。關(guān)于如何推動(dòng)森林資源保護(hù)和有效合理利用，他認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從全局推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)木材經(jīng)營(yíng)加工企業(yè)從竹木初級(jí)加工向生產(chǎn)能力較好、技術(shù)含量較高、木材精深加工的規(guī)模化方向發(fā)展。

    江西有代表認(rèn)為，這項(xiàng)政策不能搞一刀切，應(yīng)該分類管理，資源富集區(qū)和加工為主地區(qū)應(yīng)該有不同的政策；對(duì)于有自主建設(shè)原料林基地的企業(yè)來說，只需要控制采伐總量，可以對(duì)加工許可審批進(jìn)一步放開。

    國(guó)家林業(yè)局發(fā)展規(guī)劃與資金管理司副司長(zhǎng)、全國(guó)木材行業(yè)管理辦公室主任孫建認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)林情和木材加工業(yè)行業(yè)發(fā)展情況，目前還沒有到完全放開的階段，市場(chǎng)還不具備合理配置資源的條件，但是這項(xiàng)政策已經(jīng)不能適應(yīng)木材加工業(yè)的發(fā)展和資源保護(hù)的要求，確實(shí)到了不得不改革的時(shí)候。他認(rèn)為，在簡(jiǎn)化手續(xù)、減免收費(fèi)、分級(jí)審批等方面，木材加工經(jīng)營(yíng)許可制度還有很多可以改進(jìn)的空間。同時(shí)他也表示，源頭的監(jiān)管成本最低，成效最好，但是也要加強(qiáng)事中和事后的監(jiān)管。

    對(duì)于這項(xiàng)制度何去何從的調(diào)研還在繼續(xù)，但關(guān)于木材經(jīng)營(yíng)加工制度改革的探索卻已經(jīng)起程。